Polska należy do nielicznych krajów w Unii Europejskiej, w których nawet samotny rodzic z dwójką dzieci na utrzymaniu nie popadnie w ubóstwo, o ile pracuje. To sukces polskiej polityki społecznej. Zapewne dałoby się go osiągnąć mniejszym kosztem, ale i to nie jest wcale oczywiste.
Polska skutecznie walczy z ubóstwem na tle UE (East News, Witold Jaroslaw Szulecki)
W minionym roku 6,4 proc. osób żyjących w gospodarstwach domowych, których głównym źródłem dochodów była praca, doświadczało skrajnego ubóstwa. W 2022 r. ten problem dotykał 4,2 proc. osób. Zasięg ubóstwa wśród gospodarstw domowych pracowników – podobnie jak jego wzrost – był największy od co najmniej 2013 r.
Ubóstwo skrajne to sytuacja, w której poziom wydatków gospodarstwa domowego jest poniżej minimum egzystencji, szacowanego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych (IPiSS). W 2023 r. to minimum – wyznaczające bardzo niski poziom zaspokojenia potrzeb – wynosiło 913 zł dla jednoosobowych gospodarstw domowych i 2465 zł dla gospodarstw czteroosobowych (z dwojgiem dzieci do lat 14).
Przywołane wyżej dane o zasięgu ubóstwa, które kilka miesięcy temu opublikował GUS, były sporym zaskoczeniem. W 2023 r. płace w Polsce przeciętnie rosły szybciej niż ceny towarów i usług konsumpcyjnych. Mimo to inflacja, która sięgnęła 11,6 proc., wielu pracowników zubożyła. Rok wcześniej, gdy inflacja była nawet wyższa (14,3 proc.), a wzrost przeciętnego wynagrodzenia nie dotrzymał jej kroku, zasięg skrajnego ubóstwa w gospodarstwach domowych utrzymujących się głównie z pracy pozostał bez zmian.
Zasięg ubóstwa zwiększył się przejściowo. Ten rok przyniesie poprawę
Pod względem przeciwdziałania ubóstwu osób pracujących Polska i tak radzi sobie jednak lepiej niż większość państw Europy. Według Eurostatu odsetek zagrożonych ubóstwem pracowników wynosił w Polsce w 2023 r. 10,1 proc. (to wskaźnik obliczany nieco inaczej niż zakres skrajnego ubóstwa) przy unijnej średniej na poziomie 11,3 proc.
W jeszcze lepszym świetle Polskę stawia wysoki na tle UE wskaźnik zatrudnienia (odsetek osób w wieku 20-64 lata, które pracują). W 2023 r. wynosił on 77,9 proc. przy średniej unijnej na poziomie 75,3 proc. To oznacza, że nad Wisłą relatywnie mniej jest osób, które mogą być bardziej zagrożone ubóstwem niż pracujący. Ogółem zagrożonych ubóstwem było nad Wisłą 17,3 proc. osób – nieco więcej niż w 2022 r., ale mniej niż w poprzednich kilku latach – podczas gdy w całej UE blisko 21 proc. Przed nami było tylko osiem krajów.
W bieżącym roku zasięg ubóstwa – nie tylko pracujących – prawdopodobnie zaś zauważalnie zmaleje. Złożą się na to przede wszystkim spadek inflacji, znaczące podwyżki wynagrodzeń w sektorze publicznym, duży wzrost płacy minimalnej oraz zwiększenie świadczenia na dzieci z 500 do 800 zł.
Na liście państw opiekuńczych, Polska jest wysoko
Sukces polskiej polityki społecznej ilustruje wykres, który na portalu X. (dawniej Twitter) opublikował niedawno Ive Marx, badacz ubóstwa z Uniwersytetu w Antwerpii, autor wydanej latem tego roku książki „Społeczeństwo bez biedy” (ang. „Zero Poverty Society”).
Wykres pokazuje, na ile dochód gospodarstwa domowego, tworzonego przez samotnego rodzica pracującego za płacę minimalną oraz dwoje dzieci, odbiega od 60 proc. medianowego dochodu netto. To popularna w statystyce miara ubóstwa, w której pod uwagę bierze się tzw. dochód ekwiwalentny (czyli dochód na osobę ze wszystkich źródeł, w tym transferów społecznych, po odprowadzeniu podatków i z uwzględnieniem tego, że koszt utrzymania kolejnej osoby w gospodarstwie domowych jest mniejszy niż pierwszej).
Wśród ponad 20 uwzględnionych na wykresie państw Europy oraz USA, Polska pozytywnie się wyróżnia. Należy do mniejszości krajów, w których dochód na osobę w analizowanym typie gospodarstwa domowego przewyższa przyjęty próg ubóstwa – i to o ponad 20 proc. Lepiej pod tym względem wypadają tylko Grecja, Irlandia i Wielka Brytania (choć tylko w przypadku gospodarstw domowych, które korzystają z wdrażanego wciąż nowego instrumentu pomocy społecznej, który zastąpi kilka dotychczasowych instrumentów). Za Polską w tym zestawieniu są nawet kraje, które uchodzą za bardziej opiekuńcze, jak Holandia i Francja.
Od innych państw Europy Środkowo-Wschodniej – z wyjątkiem Rumunii – dzieli nas przepaść. Przykładowo, w Czechach dochód na osobę w gospodarstwie domowym samotnego rodzica (otrzymującego płacę minimalną) z dwójką dzieci jest o około 10 proc. poniżej progu ubóstwa, na Słowacji i w Bułgarii o ponad 20 proc. poniżej, a na Łotwie i w Estonii o ponad 30 proc. niżej.
Wysoka płaca minimalna zapobiega ubóstwu pracujących
Autora wykresu zapytaliśmy, którego roku dotyczy wykres, ale do czasu publikacji tego tekstu nie uzyskaliśmy odpowiedzi. Wygląda jednak na to, że pokazuje aktualną sytuację w analizowanych krajach. Dlaczego? Profesor Ive Marx jest współautorem artykułu naukowego dotyczącego polityki przeciwdziałania ubóstwu w Europie, opublikowanego w kwietniu 2024 r. Można w nim znaleźć podobny wykres (patrz niżej) dotyczący 2023 r. i obejmujący 21 państw Unii Europejskiej. Wtedy dochód per capita w trzyosobowym gospodarstwie domowym samotnego, pracującego rodzica dwojga dzieci był nad Wisłą nieco poniżej opisanej wcześniej granicy ubóstwa. Lepszą sytuacją takich osób pochwalić mogło się osiem krajów.
W tym roku Polska wyróżnia się jednak w UE skalą podwyżki płacy minimalnej i ogólnie tempem wzrostu wynagrodzeń. Podobnie jest m.in. w Rumunii i na Węgrzech. I te kraje na wykresie Ive Marxa opublikowanym w X też przesunęły się wyżej. Pogorszyła się natomiast sytuacja gospodarstw domowych utrzymujących się z płacy minimalnej w Niemczech – gdzie jej ostatnia duża podwyżka miała miejsce w 2022 r.
Nasza polityka przeciwdziałania ubóstwu jest zbyt kosztowna?
Na wykresie belgijskiego naukowca w oczy rzuca się jeszcze jedno: Polska wyróżnia się na tle innych państw tym, jakie mechanizmy zapewniają relatywnie dobrą sytuację dochodową analizowanego typu gospodarstwa domowego.
Po pierwsze, już sam poziom płacy minimalnej nieomal wystarcza, aby pracująca osoba – nawet z dziećmi na utrzymaniu – mogła uniknąć ubóstwa. Pod tym względem lepiej jest tylko w Grecji i Rumunii, ale jeśli wziąć pod uwagę to, że w Polsce większa część ludności pracuje, ta przewaga jest pozorna. Po drugie, we wszystkich krajach, w których dochód takiej trzyosobowej rodziny przewyższa granicę ubóstwa bardziej niż u nas, jest to w dużej mierze zasługa programów skierowanych do osób o niskich dochodach. W Polsce zaś przed ubóstwem chroni powszechne świadczenie na dzieci (800+), z którego korzystają też zamożne gospodarstwa domowe.
Taka struktura dochodów relatywnie ubogich gospodarstw domowych sugeruje, że Polska mogłaby wspierać je znacznie mniejszym kosztem. Ten argument wielokrotnie pojawiał się już w kontekście 500/800+. Jeszcze zanim w 2019 r. program został rozszerzony na wszystkie dzieci (wcześniej istniało kryterium dochodowe uprawniające do otrzymywania tego świadczenia na pierwsze dziecko), co znacząco zwiększyło jego koszt, grupa ekonomistów z UW, SGH oraz think-tanków IBS, CenEA i GRAPE szacowała, że nieco ponad 12 proc. środków przeznaczanych przez państwo na 500+ wystarczyłoby na zniwelowanie skrajnego ubóstwa dzieci.
Podobną logikę można zastosować do płacy minimalnej. Jej wysoki poziom (relatywnie do przeciętnej płacy) może wywierać negatywny wpływ na poziom zatrudnienia. W takiej sytuacji zapewniałby godne dochody osobom, które taką płacę otrzymują, ale szkodziłby innym. Lepszym rozwiązaniem byłby więc niższy poziom płacy minimalnej, któremu towarzyszyłyby świadczenia społeczne adresowane do osób, które mimo pracy pozostają ubogie. O ile jednak taki argument ma sens w odniesieniu do Grecji, gdzie wyjątkowo wysokiemu poziomowi płacy minimalnej (61 proc. średniego wynagrodzenia) towarzyszy wysoka stopa bezrobocia, o tyle w Polsce trudno go obronić. Nie ma bowiem jednoznacznych dowodów na to, aby płaca minimalna, choć szybko w ostatnich latach rosła, wywierała negatywny wpływ na zatrudnienie.
Sam Ive Marx polskie rozwiązania – pośrednio – chwali. W jego ocenie na dobrą politykę przeciwdziałania ubóstwu składa się właśnie najwyższy możliwy poziom płacy minimalnej, który nie uderzy w zatrudnienie oraz uniwersalne świadczenie wychowawcze. „Nie jest to rozwiązanie tanie, ale zapewnia natychmiastowe i stabilne wsparcie dochodów, gdy już ustali się, komu przysługuje” – pisze naukowiec. W dalszej kolejności zaleca świadczenia uzależnione od dochodów gospodarstw domowych, ale nie od poziomu aktywności zawodowej. Może to być np. dodatek mieszkaniowy.
Rozdęte wydatki socjalne? To nie nasz przypadek
Polskiej polityki przeciwdziałania ubóstwu nie ocenia krytycznie również Maciej Lis, ekonomista pracujący dla OECD. „Polska faktycznie wyróżnia się wysoką wartością bezwarunkowych świadczeń na dzieci i niskim poziomem świadczeń warunkowych (uzależnionych od dochodu) zarówno na dzieci, jak i pozostałych. Świadczenia warunkowe wiążą się zaś z niższymi wydatkami niż świadczenia bezwarunkowe o takiej samej maksymalnej wysokości. To oznacza, że za pomocą świadczeń warunkowych można obniżyć ubóstwo przy niższych nakładach publicznych. Ale negatywnym aspektem świadczeń warunkowych jest to, że w większym stopniu zniechęcają do pracy” – tłumaczy w rozmowie z money.pl.
Z kolei Marek Ignaszak, adiunkt na Uniwersytecie Goethego we Frankfurcie, zauważa, że niewielkie znaczenie świadczeń warunkowych w Polsce nie musi wynikać z ich niedostępności. Być może po prostu niewiele osób z nich korzysta np. dlatego, że poziom zatrudnienia jest wysoki, a minimalna płaca zapewnia godziwy dochód. To oznaczałoby, że polski system przeciwdziałania ubóstwu jest skuteczny. I niekoniecznie zbyt drogi.
Jego opinię zdają się potwierdzać dane Eurostatu, które pokazaliśmy na wykresie na początku artykułu. Sugerują one, że poziom wydatków społecznych (to nieco szersza kategoria niż wydatki socjalne, obejmująca też np. nakłady na służbę zdrowia) nie jest w Polsce szczególnie wysoki na tle innych państw UE. W 2023 r. nakłady te wynosiły 22,2 proc. PKB przy średniej unijnej na poziomie niemal 27 proc. PKB. Biorąc pod uwagę tylko kraje, w których zagrożenie ubóstwem jest równie niskie lub niższe niż w Polsce, nasze wydatki społeczne są mniej więcej w połowie stawki.
Jeśli coś Polskę wyróżnia, to spory udział wydatków na świadczenia dla dzieci oraz niewielki spadek wydatków społecznych (w relacji do PKB) w stosunku do 2020 r. Wówczas, w związku z pandemią i koniecznością ochrony miejsc pracy, takie wydatki mocno podskoczyły w większości państw UE. W kolejnych latach – biorąc pod uwagę całą UE – zmalały jednak o 3,7 proc. PKB, wracając do punktu wyjścia. Nad Wisłą spadek wyniósł zaś niewiele ponad 1 proc. PKB. W rezultacie, pomijając 2020 r., wydatki społeczne są najwyższe w historii danych. Można to tłumaczyć dążeniem rządu do trwałego zwiększenia nakładów na ochronę zdrowia.
Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl
